黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央大力推進生態(tài)文明建設(shè),，提出了一系列生態(tài)文明建設(shè)的新理念新思想新戰(zhàn)略,。基于這些新理念新思想新戰(zhàn)略,，按照“五位一體”總體布局,，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過了40多項生態(tài)文明和生態(tài)環(huán)境保護具體改革方案。同時,，生態(tài)環(huán)境保護立法取得明顯進展,，被譽為“史上最嚴”的《中華人民共和國環(huán)境保護法》修訂出臺，大氣,、水,、固體廢物、海洋環(huán)境,、環(huán)評,、環(huán)保稅等領(lǐng)域的法律相繼制（修）訂，國家68件立法項目中有11項與環(huán)保有關(guān),。宏觀環(huán)境法律政策的調(diào)整勢必影響地方環(huán)境治理,，在西安市大氣污染形勢依然十分嚴峻的當下，如何改善空氣質(zhì)量,，是西安市當前最重要的民生工程,�,！段靼彩写髿馕廴痉乐螚l例》自2004年12月制定，經(jīng)2010年7月修正,，至今已有七年半時間,。而這期間我國的宏觀環(huán)境法律政策發(fā)生了巨大變化，該法明顯已經(jīng)不能適應(yīng)西安市大氣環(huán)境污染防治形勢的需要,。

  2017年初,，西安市啟動了《西安市大氣污染防治條例》的修訂工作，2017年10月24日西安市第十六屆人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議修訂通過了《西安市大氣污染防治條例》,，2017年11月30日陜西省第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十八次會議予以批準,，該條例將于2018年3月1日起實施。

  大氣污染治理槍口對準顆粒物與臭氧

  西安市特定的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)以及氣候和地形條件決定了顆粒物污染是西安市大氣污染防治的重中之重,。同時，隨著機動車的增加和其它揮發(fā)性有機物產(chǎn)生行業(yè)的快速發(fā)展,，臭氧逐漸成為西安市春夏季節(jié)大氣污染的首要“元兇”,。西安市歷年來的空氣質(zhì)量狀況數(shù)據(jù)有力證明了這個事實：2014年全年臭氧污染造成8天空氣質(zhì)量超標，2015年全年臭氧污染造成21天空氣質(zhì)量超標,，2016年全年臭氧污染造成37天空氣質(zhì)量超標,，2017年臭氧污染超標更是達到61天。所以,，《條例》第三條規(guī)定：防治大氣污染應(yīng)當以治理顆粒物污染與臭氧污染為重點,。

  針對顆粒物來源的廣泛性，《條例》在監(jiān)督管理一章中,，通過總量控制制度,、現(xiàn)場檢查制度、區(qū)域準入制度,、環(huán)境監(jiān)測以及第三方治理等制度來規(guī)范企業(yè)的排放行為,；同時在防治措施一章中又專門針對西安市顆粒物的主要來源燃煤進行了規(guī)范：實施煤炭總量消減制度、清潔能源替代制度和高污染燃料禁燃區(qū)制度等以及對工業(yè)企業(yè)實施退城入園制度等,。

  針對對大氣污染影響越來越大的“臭氧”問題,，《條例》對臭氧的主要生成來源揮發(fā)性有機物行業(yè)進行了詳細的規(guī)范（第45-49條）：對政府而言，政府采購應(yīng)當優(yōu)先采購低揮發(fā)性有機物含量的產(chǎn)品,；在化工,、包裝印刷、工業(yè)涂裝等揮發(fā)性有機物控制重點行業(yè)之外,，市人民政府還應(yīng)當根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征和揮發(fā)性有機物排放來源,，確定本市揮發(fā)性有機物控制的其他重點行業(yè)。對于企業(yè)而言,，揮發(fā)性有機物控制重點行業(yè)應(yīng)當開展揮發(fā)性有機物污染治理,，達到本市執(zhí)行的排放控制標準,；產(chǎn)生含揮發(fā)性有機物廢氣的生產(chǎn)和服務(wù)活動，應(yīng)當在密閉空間或者設(shè)備中進行,，并按照規(guī)定安裝,、使用污染防治設(shè)施；無法密閉的,，應(yīng)當采取有效措施減少廢氣排放,；加油加氣站、儲油儲氣庫,、油罐車和氣罐車等揮發(fā)油氣的場所,、設(shè)施應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定安裝油氣回收裝置并保持正常使用。

  三方主體各司其職實現(xiàn)大氣環(huán)境多元共治

  在環(huán)境治理領(lǐng)域,，政府是屬地責任主體,，企業(yè)是環(huán)境保護責任主體，社會公眾是環(huán)境治理的積極參與主體,，三方主體需各司其職,、互相配合，才能實現(xiàn)大氣環(huán)境治理的多元共治,。

《條例》重點強調(diào)了政府的屬地主體責任，把政府責任明確落實到各級人民政府：市,、區(qū)縣,、鎮(zhèn)以及派出機構(gòu)，要求各級政府對本區(qū)域大氣質(zhì)量負責,，要從源頭防控,、過程監(jiān)管、財政投入以及協(xié)調(diào)共治等方面做好大氣污染防治工作,�,！稐l例》第四條規(guī)定：市、區(qū)縣人民政府對本行政區(qū)域的大氣環(huán)境質(zhì)量負責,。市,、區(qū)縣人民政府應(yīng)當轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局,，加大對大氣污染防治的財政投入,，建立健全大氣污染防治協(xié)調(diào)機制，督促有關(guān)部門依法履行監(jiān)督管理職責,。開發(fā)區(qū)管理委員會應(yīng)當做好本開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)的大氣污染防治工作,。鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當做好本轄區(qū)的大氣污染防治工作。

  《條例》第六條規(guī)定：市,、區(qū)縣人民政府和開發(fā)區(qū)管理委員會應(yīng)當建立健全大氣環(huán)境保護目標責任考核評價制度,，將大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標和大氣污染防治重點任務(wù)完成情況納入考核內(nèi)容�,？己私Y(jié)果應(yīng)當向社會公開,。目前西安市及各區(qū)縣都已建立起環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度，環(huán)境保護考核比重也在不斷調(diào)整和加重,，如果不能完成考核目標將被問責,。《條例》第七條規(guī)定：市,、區(qū)縣人民政府和開發(fā)區(qū)管理委員會應(yīng)當建立健全大氣污染防治問責制度,。區(qū)縣人民政府、開發(fā)區(qū)管理委員會,、負有大氣環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門和鎮(zhèn)人民政府,、街道辦事處未在規(guī)定期限內(nèi)完成大氣污染防治重點任務(wù)，或者對重大大氣污染突發(fā)環(huán)境事件處置不力,，或者有市人民政府規(guī)定的其他情形的,，對其主要負責人及其他責任人員按照有關(guān)規(guī)定進行問責。具體的問責辦法將在今后條例的實施中進一步細化并量化,。

  此外，《條例》還規(guī)定了限期達標規(guī)劃和污染物總量控制制度,。因為西安市所處的汾渭平原是國家大氣污染防治的重點區(qū)域,，離空氣質(zhì)量達標還有很長一段距離。所以《條例》規(guī)定：市政府應(yīng)編制大氣環(huán)境質(zhì)量限期達標規(guī)劃,，制定大氣污染防治年度實施方案,，報市人民政府批準后公布實施，采取嚴格的大氣污染控制措施,，按期達到大氣環(huán)境質(zhì)量標準,。大氣污染的主因就是排放的污染物超出了大氣的自凈能力，只有把污染物排放總量設(shè)定在區(qū)域大氣的納污能力之內(nèi)才能實現(xiàn)空氣質(zhì)量達標的目標,。所以,，《條例》規(guī)定：市、區(qū)縣人民政府應(yīng)當根據(jù)上級人民政府下達的大氣污染物排放總量控制指標,，制定大氣污染物排放總量控制計劃,，并組織實施。對未完成年度大氣污染物排放總量控制任務(wù)的區(qū)域,，市人民政府應(yīng)當責令該區(qū)域所在地的區(qū)縣人民政府,、開發(fā)區(qū)管理委員會主要負責人說明情況，并提出整改措施。

  企業(yè)是防治大氣環(huán)境污染的直接責任主體,�,！稐l例》在《中華人民共和國大氣污染防治法》、《陜西省大氣污染防治條例》以及《西安市揚塵污染防治條例》和《西安市機動車和非道路移動機械排氣污染防治條例》的基礎(chǔ)上對企業(yè)的大氣污染防治責任進一步細化：除了必須進行環(huán)境影響評價,、三同時和達標排放之外,，新建、改建,、擴建排放重點大氣污染物的建設(shè)項目,，建設(shè)單位應(yīng)當在報請環(huán)境保護主管部門審批環(huán)境影響評價文件前，取得重點大氣污染物排放總量控制指標,，并明確指標來源,。建設(shè)項目所需重點污染物排放總量，通過采取有效減排措施,、企業(yè)內(nèi)部調(diào)劑等方式仍不能滿足該項目需要的,，不足部分可以通過排污權(quán)交易取得。該制度的設(shè)定可以有效避免部分地區(qū)為追求經(jīng)濟政績而忽略區(qū)域因新增項目造成大氣污染物總量超標,，從而使區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量下降,。

  《條例》明確排污單位應(yīng)當建立環(huán)境保護責任制。向大氣排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當建立環(huán)境保護責任制度,，明確單位負責人和相關(guān)人員的責任,，并接受環(huán)境保護主管部門及其委托的環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)和其他負有大氣環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門的監(jiān)督檢查。如果出現(xiàn)違法排放大氣污染物的行為,，將追究相關(guān)責任人的法律責任,。

  《條例》還規(guī)定了企業(yè)應(yīng)當安裝大氣污染防治設(shè)施并確保正常使用。大氣污染防治設(shè)施因維修,、故障等原因不能正常使用的,，向大氣排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當采取限產(chǎn)或者停產(chǎn)等措施，確保大氣污染物排放達到規(guī)定的標準,。禁止通過偷排,、篡改或者偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)、以逃避現(xiàn)場檢查為目的的臨時停產(chǎn),、非緊急情況下開啟應(yīng)急排放通道,、不正常運行大氣污染防治設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式排放大氣污染物。

  向大氣排放污染物的單位應(yīng)當按照有關(guān)規(guī)定設(shè)置監(jiān)測點位和采樣監(jiān)測平臺,，對其所排放的大氣污染物進行自行監(jiān)測或者委托有環(huán)境監(jiān)測資質(zhì)的單位監(jiān)測,。原始監(jiān)測記錄至少保存三年。重點排污單位的自動監(jiān)測設(shè)備和運行管理監(jiān)控平臺應(yīng)與環(huán)境保護主管部門的監(jiān)控平臺聯(lián)網(wǎng)并保證監(jiān)測設(shè)備正常運行和數(shù)據(jù)有效傳輸?shù)取?/span>

  對于社會公眾而言,，主要的參與方式就是監(jiān)督政府和企業(yè)并身體力行地踐行低碳生活方式,�,！稐l例》第三條規(guī)定了公眾參與原則，第十條規(guī)定了公眾有義務(wù)舉報投訴大氣環(huán)境違法行為并有權(quán)獲得獎勵,，在第八十條規(guī)定了公益訴訟制度,。

  新條例各項措施更具操作性

  大氣污染防治要靠企事業(yè)單位自覺遵守法紀，但是利益驅(qū)動下的違法行為屢禁不止,�,！稐l例》在吸收《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》及《陜西省大氣污染防治條例》等法律法規(guī)的基礎(chǔ)上,，結(jié)合本地行之有效的經(jīng)驗規(guī)定了若干更具操作性的制度：比如二十一條的大氣污染防治網(wǎng)格化監(jiān)督管理制度,。網(wǎng)格化監(jiān)管是按照屬地管理、分級負責,、條塊結(jié)合,、無縫對接的原則，科學劃分網(wǎng)格單元,，明確網(wǎng)格管理對象,、管理標準和責任人，實施大氣污染防治常態(tài)化,、精細化,、制度化管理。目前西安市已經(jīng)建成四級網(wǎng)格體系,，實施鐵腕治霾網(wǎng)格長負責制,。目前正在加快各級信息平臺建設(shè)，形成統(tǒng)一指揮,、統(tǒng)一協(xié)調(diào),、統(tǒng)一調(diào)度的鐵腕治霾網(wǎng)格化信息平臺；加強三級（鎮(zhèn),、街道）網(wǎng)格化基礎(chǔ)能力建設(shè)，設(shè)置專設(shè)機構(gòu),、固定場所,、配備人員、保障車輛等確保三級網(wǎng)格規(guī)范運行,；建立完善網(wǎng)格員工作機制,，確保日常監(jiān)管和巡查工作落實到位。網(wǎng)格化監(jiān)管制度的實施有效地彌補了當前環(huán)境執(zhí)法人員短缺的短板,，使大氣環(huán)境違法行為無處遁形,。

  《條例》細化了重污染天氣應(yīng)急預(yù)案制度。因為該制度涉及公民個人以及企事業(yè)單位的財產(chǎn)所有權(quán)和生產(chǎn)經(jīng)營權(quán),，是這次修法中的焦點問題,，也是立法征求意見中反饋意見最多的條款。《條例》規(guī)定市人民政府應(yīng)當依據(jù)重污染天氣預(yù)警等級,，及時啟動應(yīng)急預(yù)案,，并可以根據(jù)應(yīng)急需要采取下列應(yīng)急措施：（一）責令有關(guān)企業(yè)限產(chǎn)或者停產(chǎn)；（二）限制部分機動車行駛,；（三）禁止燃放煙花爆竹,；（四）停止或者限制產(chǎn)生揚塵的施工作業(yè)；（五）停止露天燒烤,；（六）停止幼兒園和中小學校組織的戶外活動或者教學活動,；（七）停止組織露天體育比賽活動及其他露天舉辦的群體性活動；（八）組織開展人工影響天氣作業(yè),；（九）國家和本省規(guī)定的其他應(yīng)急措施,。目前，西安市重污染天氣應(yīng)急預(yù)案已經(jīng)修訂,，《條例》的出臺為今后進一步完善重污染天氣的應(yīng)急預(yù)案提供了法律依據(jù),。

  除了重污染天氣下的應(yīng)急限產(chǎn)、停產(chǎn)外,，《條例》在吸取京津冀2＋26城市和本地治霾經(jīng)驗的基礎(chǔ)上規(guī)定了工業(yè)企業(yè)錯峰生產(chǎn)制度,。第三十條規(guī)定：市人民政府應(yīng)當加大工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)季節(jié)性調(diào)控力度，充分考慮行業(yè)產(chǎn)能利用率,、生產(chǎn)工藝特點以及污染排放情況等,，針對細顆粒物污染與臭氧污染研究提出行業(yè)錯峰生產(chǎn)要求，引導(dǎo)企業(yè)合理安排生產(chǎn)工期,，降低對大氣環(huán)境質(zhì)量的影響,。

  此外，《條例》還再次強調(diào)了排污許可制度,、環(huán)境影響評價制度,、環(huán)境監(jiān)測制度、高污染燃料禁燃區(qū)制度,、現(xiàn)場檢查制度,、信息公開制度、煤炭總量消減制度以及行政執(zhí)法與司法聯(lián)動制度等措施,。

  改變企業(yè)“違法成本低守法成本高”的弊端

  此次修法延續(xù)了環(huán)境保護領(lǐng)域修法的思路：重點落實地方政府責任,，提高環(huán)境違法成本，改變違法成本低守法成本高的弊端,。所以,，在法律責任一章，除了《中華人民共和國環(huán)境保護法》,、《中華人民共和國大氣污染防治法》和《陜西省大氣污染防治條例》規(guī)定的法律責任之外,，《條例》再次加重了政府責任和排污單位的違法責任,。

  比方說在高污染燃料禁燃區(qū)內(nèi)，新建,、擴建燃用高污染燃料的設(shè)施,，或者未按照規(guī)定停止燃用高污染燃料的，由環(huán)境保護主管部門沒收燃用高污染燃料的設(shè)施,，并處二萬元以上二十萬元以下罰款,。如果在高污染燃料禁燃區(qū)內(nèi)，銷售高污染燃料的,，由工商行政管理部門責令改正,，沒收原材料、產(chǎn)品和違法所得,，并處貨值金額一倍以上三倍以下罰款,。

  如果排污單位在受到罰款處罰后拒不改正，并符合本《條例》規(guī)定的三種情形（無排污許可證,、逃避監(jiān)管,、超標或超總量排污）的，將實施按日連續(xù)處罰,。即按照第一次罰款的數(shù)額乘以違法天數(shù)計算罰款數(shù)額,。假設(shè)一個企業(yè)超標排污，根據(jù)《條例》第六十五條規(guī)定可以罰款10-100萬,，如果罰款為100萬元,，在責令改正違法行為決定書送達之日起的第30日檢查發(fā)現(xiàn)拒不改正的，則最終的罰款數(shù)額將會是3000萬元,。

  對違法行為的處罰,，除了大家都非常熟悉的罰款之外，還有更嚴重的制裁方式：比方說限產(chǎn),、停產(chǎn)以及停業(yè)關(guān)閉等,。《條例》在第65,、67,、69、70,、73、76條等條款中都規(guī)定了停產(chǎn)整治,。對于無證排污,、超標超總量排污、不正常運行污染防治設(shè)施或者受到罰款處罰后拒不改正的排污單位,，環(huán)保機關(guān)將責令停產(chǎn)整治,；情節(jié)嚴重的,，報有批準權(quán)的人民政府同意后關(guān)閉。這些措施直接關(guān)系到企業(yè)的生死存亡,，不再是過去靠繳納罰款就可以應(yīng)付過關(guān)了,。

  除了對排污單位的上述制裁外，條例還規(guī)定了對企業(yè)直接責任人進行拘留的條款,。條例第六十六條規(guī)定：以拒絕進入現(xiàn)場等方式拒不接受環(huán)境保護主管部門及其委托的環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)或者其他負有大氣環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門監(jiān)督檢查的,，構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機關(guān)依法予以處罰,。事實上該條款規(guī)定的就是因妨礙執(zhí)行公務(wù)實施行政拘留的情形,。

  《條例》在重點關(guān)注生產(chǎn)污染的同時，也加大了對于擾民生活污染的懲處力度,�,！稐l例》第七十三條規(guī)定：在居民住宅樓、未配套設(shè)立專用煙道的商住綜合樓,、商住綜合樓內(nèi)與居住層相鄰的商業(yè)樓層內(nèi)新建,、改建、擴建產(chǎn)生油煙,、異味,、廢氣的餐飲服務(wù)項目的，由城市管理行政管理部門責令改正,；拒不改正的,，予以關(guān)閉，并處五萬元以上十萬元以下罰款,�,！稐l例》第七十四條規(guī)定：在區(qū)縣人民政府和開發(fā)區(qū)管理委員會劃定的禁止區(qū)域露天燒烤食品、騎墻燒烤食品或者為露天燒烤食品,、騎墻燒烤食品提供場地的,，由城市管理行政管理部門責令改正，沒收燒烤工具和違法所得,，并處五百元以上二萬元以下罰款,。

  400多年前，明代大學士張居正曾言：“天下之事,，不難于立法,，而難于法之必行”。法律的生命力在于實施,，法律的權(quán)威也在于實施,。一部良好的法律得不到執(zhí)行，它就僅僅是“紙上的法”,，這樣法律制定再多也無濟于事,�,！段靼彩写髿馕廴痉乐螚l例》的修訂僅僅為今后大氣污染防治工作提供了“有法可依”，只有全社會真正做到“有法必依”,、執(zhí)法部門“執(zhí)法必嚴”,、對違法行為“違法必究”，才能最終實現(xiàn)西安市大氣環(huán)境質(zhì)量達標和改善,。